为深入推进科学立法、民主立法、依法立法，进一步扩大公民对立法工作的有序参与，广泛听取社会各界的意见，凝聚社会共识，提高立法质量，根据《中华人民共和国立法法》等有关法律规定，珠海市自然资源局于2025年5月27日（星期二）下午3时，在珠海市自然资源局1号楼一楼会议室举行《珠海经济特区土地管理条例（修订草案）》听证会，现场听取了听证参加人的意见。现将有关情况报告如下：

　　一、听证会的基本情况

　　听证项目：《珠海经济特区土地管理条例（修订草案）》

　　听证时间：2025年5月27日（星期二）下午3时

　　听证地点：珠海市自然资源局1号楼一楼会议室

　　听证主持人：珠海市自然资源局  黎蕾 

　　听证员：珠海市自然资源局  黄素茵

　　              珠海市自然资源局  许爱红

　　陈述人：珠海市自然资源局  廖君燕

　　              珠海市自然资源局  拜   洁

　　              珠海市自然资源局  吕金杰

　　记录员：珠海市自然资源局  赖文韬

　　2025年4月25日，市自然资源局分别在市人民政府网站和本局网站发布了召开听证会的公告。通过自愿报名和邀请方式，确定了17名听证参加人，其中市民代表、律师代表、人大代表、政协委员各1名，行业代表、村（居）民委员会代表、区政府（管委会）代表各2名，镇政府（街道办）代表3名，企业代表4名。实到16人，分别是：人大代表黄晓峰、政协委员谢润轼、市民代表李晓媛、中海地产（珠海）有限公司王豪、珠海市高新建设投资有限公司栗嘉、珠海市农业投资控股集团有限公司陈丹桦、珠海趣印科技有限公司李小辉因工作原因更换叶子良为听证代表、律师代表梁晓倩、珠海市评估协会王泽、珠海市规划勘察设计行业协会王婕、斗门镇大濠冲村民委员会黄悦华、三灶镇鱼月村民委员会孙欣传、香洲区政府刘晓瑞、南屏镇政府程相宝、井岸镇政府崔凌峰、红旗镇政府魏明罡。斗门区政府代表林铮帆因事临时缺席本次听证会。本次听证会还邀请了市人大常委会、市司法局列席旁听。

　　听证会有三项议程：一是宣布听证会纪律、听证事由以及听证主持人、听证员、听证记录人等名单。二是听证陈述人就《珠海市经济特区土地管理条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》）作要点陈述。三是听证参加人围绕《条例（修订草案）》的合法性、必要性、可行性等事项充分阐述观点和理由，提出意见和建议；陈述人根据主持人要求，对听证参加人的质询、意见、建议等逐一做出解释和说明。通过组织召开听证会，吸收采纳合理意见建议，进一步提高行政决策科学化和民主化水平，有效保障民众民主参与制定公共政策的权利，提升《条例（修订草案）》制定质量，听证会取得了预期效果。

　　二、听证事项的说明

　　（一）修订背景和必要性

　　2019年8月26日，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》。新《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日公布实施。2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号修订了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，新条例自2021年9月1日起施行。国家上位法的修改，对土地征收、国土空间规划、建设用地审批等重要制度进行了重大调整和改革，亟需珠海市土地管理地方立法对上位法有关规定进行承接和细化。同时，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局统筹推进，近年来党中央、国务院先后对实施农村振兴、保障粮食安全等作出了战略部署，提出了以“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度、建立国土空间规划体系、坚持最严格的节约集约用地制度等土地管理要求。《广东省土地管理条例》也已于2022年8月1日起施行，我市土地管理制度也需考虑与广东省土地管理制度相衔接。

　　《条例》的一些内容已经明显不适应发展形势要求，也与上位法存在一定程度的冲突和缺位，亟需通过修法对其进行细化和补充，使之与上位法相衔接、与现实社会相适应。同时，我市在土地管理实践和改革中积累了一些符合实际的经验做法，有必要进一步总结提炼，并通过地方立法予以固化明确。

　　因此，推进《条例》修订工作是十分必要的。一是深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署；二是有效衔接《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《广东省土地管理条例》；三是结合我市资源现状和发展实际修订《条例》，充分发挥法治对经济社会高质量发展的引领和保障作用。

　　（二）法律法规政策依据

　　1.《中华人民共和国民法典》

　　2.《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）

　　3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）

　　4.《闲置土地处置办法（2012修订）》

　　5.《不动产登记暂行条例》

　　6.《广东省土地管理条例》（2022年8月1日起施行）

　　7.《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

　　8.《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》

　　9.《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》

　　10.《自然资源部 农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》

　　11.《自然资源执法监督规定》

　　12.中共广东省委、广东省人民政府印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干措施》

　　（三）《珠海经济特区土地管理条例》主要修订内容

　　1.建立国土空间规划体系。

　　设立专章（即第二章）对国土空间规划作出规定，通过立法确立国土空间规划的唯一性和权威性。主要体现在：一是明确总体规划、详细规划和相关专项规划之间的关系；二是强化国土空间规划的引领作用，规定国土空间规划是土地保护、开发、利用及相关管理活动的基本依据，确定其法定地位和效力，明确国土空间规划修改需要经过法定程序，强化国土空间规划的严肃性；三是明确国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划的编制、批准主体和程序；四是规定全域综合整治的要求；五是落实土地利用计划管理。

　　2.落实最严格的耕地保护制度。

　　对耕地实行特殊保护。一是压实属地政府耕地保护的主体责任，规定各级人民政府的主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人；二是明确农业农村主管部门负责耕地种植用途管控日常监督；三是完善耕地占补平衡机制，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理；四是严格落实耕地质量保护责任；五是强化对永久基本农田的保护，明确禁止占用永久基本农田情形。

　　3.明确土地征收工作职责和补偿程序。

　　《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》对土地征收制度进行了较大调整，此次《条例》主要修改内容有：一是调整了我市土地征收主体，明确我市土地征收主体为各区政府（含经济功能区管理机构）；二是明确了在提出征收土地申请前要完成的相关程序；三是完善征收土地补偿制度和细化落实补偿要求，保障征收土地补偿及时足额到位。

　　4.总结我市土地管理改革创新成果和实践情况。

　　一是根据建设用地审批制度改革工作要求，继续深化“放管服”改革，合并规划选址和用地预审、建设用地规划许可和用地批准。具体为：将建设项目选址意见书和建设项目用地预审意见书合并，将建设用地规划许可证和建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一分别核发建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证，不再核发建设用地批准书。二是将划拨用地供地和转让或转为出让的审批权限确定由区政府（含经济功能区管理机构）行使。三是完善收地补偿制度和收回住宅小区业主共有土地使用权流程。四是明确收回国有农场和华侨农场土地使用权流程和补偿标准。五是细化构成闲置土地的情形、土地闲置费与开竣工违约金收缴事宜。六是修改并补充国有土地上房屋征收范围公布后实施不当增加补偿费用行为的情形。

　　5.促进土地资源合理开发利用，加强土地要素保障。

　　一是创新多途径落实留用地安置。二是规定集体经营性建设用地入市流程。三是规定宅基地审批流程，鼓励建设农民公寓、农民住宅小区等，并可参照国有建设用地使用权及房屋所有权登记办理不动产权登记。四是完善储备土地管理与利用。

　　6.强化土地管理的监督检查

　　一是完善没收非法占用土地上新建建筑物和其他设施的处理规定。二是创新设立“裁执分离”机制，推动解决“执行难”等问题。

　　7.其他

　　对不动产登记、土地储备等与现行法律法规不一致的内容进行了修改，并对与现有发展情况不一致的表述，如“五统一”、“横琴新区”等进行删除。

　　三、听证代表的问题和意见陈述

　　会上，听证参加人在听取陈述人对《条例（修订草案）》制定情况的介绍后，积极踊跃发言，提出如下意见和建议：

　　（一）关于第一章总则部分

　　建议对第六条关于可以查询、复制不动产登记资料的利害关系人进行解释说明或在后续出台实施细则中明确利害关系人的种类。

　　（二）关于第三章耕地保护部分

　　1.关于第二十条第三款内容，造林种树、种果种茶造成耕地减少非我市代表性行为，挖塘养鱼造成耕地减少才是我市代表性行为，建议考虑在第二十条第三款中增加该代表性行为，彰显我市特色。

　　2.建议对照166号文重新梳理禁止占用永久基本农田的情形，避免第二十三条有遗漏。

　　3.关于第二十四条设立永久基本农田保护标志问题，鉴于可能存在某些客观原因需要移动保护标志，但未明确可以移动的规定，而在法律责任中规定了不得擅自移动的处罚，为保证永久基本农田保护标志的准确性，建议在第二十四条中补充可以依法移动保护标志的规定。

　　（三）关于第四章土地征收部分

　　关于第三十二条征地补偿安置协议签订问题，该条规定“区政府组织镇人民政府（街道办事处）与拟征收土地的所有权人、使用权人（含地上附着物及青苗所有权人）签订征地补偿安置协议”，是否要求征地补偿安置协议必须要与拟征收土地的所有权人、使用权人（含地上附着物及青苗所有权人）一起签订一个征地补偿安置协议？该条征地补偿安置协议签订的规定是否能适用于收回国有农用地的情形，因在实践中往往由国有农场与地上附着物及青苗所有权人签订补偿协议。

　　（四）关于第五章土地利用部分

　　1.建议第五十四条认定为闲置土地的前提是因土地使用权人原因造成闲置。

　　2.建议斟酌第五十五条处置方式后是否需要增加“等”字，为日后增加处置方式留口子。

　　3.建议斟酌第五十六条第二款“可以不计收相应期间的开工违约金”是否为“开竣工违约金”；出于何种考虑在《条例》中规定不计收开工违约金，批准主体是谁？

　　4.建议斟酌第六十一条第二款“任何单位或者个人不得挪用”是否有规定的必要性，建议考虑修改为由哪个单位统一进行管理和使用。

　　（五）关于第六章土地市场部分

　　1.建议在第六十九条的合同应约定内容中增加土地交付条件和时间。

　　2.建议第八十一条关于不视为土地使用权转让情形中增加政府收回土地使用权的情形。

　　（六）关于《条例（修订草案）》部分表述的修改建议

　　1.建议删除第四十八条“（不计息）”的表述，可在实施细则中予以解释或规定。

　　2.建议在第五十条第一款“听证”前增加“申请”；第三款的“相关款项由区政府发放至权利人（账户）”修改为“相关款项由区政府发放至权利人”，不限制权利人收取的方式。

　　3.建议第五十四条第一款中“未约定、规定”修改为“未约定或规定”；建议补充第二款第（四）项“买受人在起算时间一年内办理过户手续的”的起算时间。

　　4.第五十六条中的“开竣工”建议修改为“开、竣工”。

　　四、对听证代表意见的处理建议

　　针对听证参加人提出的意见和建议，听证陈述人现场逐一进行解释和说明。

　　（一）关于第一章总则部分

　　第六条关于可以查询、复制不动产登记资料的利害关系人，在《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条已经明确利害关系人的情形，具体有：1.因买卖、互换、赠与、租赁、抵押不动产构成利害关系的；2.因不动产存在民事纠纷且已经提起诉讼、仲裁而构成利害关系的；3.法律法规规定的其他情形。在《条例》修订出台后我们将加强这部分的解释宣传。

　　（二）关于第三章耕地保护部分

　　1.该部分我们将认真研究，主要考虑增加该情形是否会引起非正面反应。

　　2.我们将对照166号文重新梳理禁止占用永久基本农田的情形并修改完善。

　　3.将在第二十四条中补充可以合法移动保护标志的规定。

　　（三）关于第四章土地征收部分

　　关于第三十二条征地补偿安置协议签订问题，广东省已出台了征地补偿安置协议示范文本，可直接按照示范文本执行。关于该条规定“区政府组织镇人民政府（街道办事处）与拟征收土地的所有权人、使用权人（含地上附着物及青苗所有权人）签订征地补偿安置协议”，意思是可以分别与这些主体单独签订协议，也可以与多个主体一起签订。前者如，征收土地所有权的，签订主体可能只涉及集体土地所有权人；后者如涉及村民住宅补偿的，签订主体可能涉及土地使用权人和土地所有权人。第五十二条是针对收回国有农场用地的规定，第三十二条是针对征收集体土地补偿事宜的规定。

　　（四）关于第五章土地利用部分

　　1.根据《闲置土地处置办法》第二条关于闲置的定义，是不区分构成原因的，因此不宜在第五十四条增加闲置原因作为认定为闲置土地的前提。

　　2.鉴于《闲置土地处置办法》已规定因政府原因造成闲置土地的六种处置方式，如延长动工开发期限、协商收回、调整土地等，但均无法与土地使用权人协商一致的，在与上位法不冲突且保障土地使用权人权利的前提下，采取延长动工开发期限一年，相当于是缓冲期，尽可能在这一年中消除政府原因或与土地使用权人再进行协商达成一致意见的处置方案，因此不宜增加“等”字。

　　3.根据闲置土地的定义，收取闲置费期间只与开工违约金期间存在重叠，因此不存在征收土地闲置费不计收竣工违约金的情形。如因土地使用权人自身原因造成开工期限届满两年即可无偿收回，因此一般不会产生竣工违约金。构成闲置的另外一种情形，已经开工但中止建设满一年构成闲置的，不采取收取闲置费的方式处置。

　　该款设置主要是基于在《闲置土地处置办法》实施过程中相关企业的反映与诉求，以及现行市场的相关情况，综合考虑为企业减负、优化营商环境而制定了该条款。后续我们将制定开竣工管理的相关文件进一步细化该规定。

　　4.鉴于土地储备资金可以用于取得、整理、开发、管理、推广储备土地等，因此除了土地储备中心可以使用外，各区政府在前期开发储备土地时也有可能申请储备资金的使用，因此无法统一规定哪个部门负责管理使用土地储备资金。

　　（五）关于第六章土地市场部分

　　1.将在第六十九条的合同应约定内容中增加土地交付条件和时间。

　　2.鉴于政府收回土地使用权并不属于土地使用权转让情形，不宜在第八十一条中增加政府收回土地使用权作为不视为土地使用权转让情形。

　　（六）关于《条例（修订草案）》部分表述的修改建议，均予以采纳并在《条例（修订草案）》中修改完善。

　　珠海市自然资源局

　　2025年6月6日