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第31个全国土地日 ⑦丨珠海自然资源之国土空间用途管制创新

  导语

  自然资源是生态文明建设的物质基础、空间载体和组成要素。为更好履行自然资源“两统一”职责,亟需建立覆盖全域的国土空间用途管制制度,统筹指导与协调自然资源的开发、利用和保护,优化国土空间开发格局。珠海市自然资源局成立以来,积极开展了国土空间用途管制方面一系列制度改革创新,致力于推动国土空间治理体系和治理能力现代化。

  2021年6月25日是第31个全国土地日,为向社会各界宣介“节约集约用地,严守耕地红线”的发展理念,现梳理珠海在国土空间用途管制工作方面的探索与创新,并总结了相关实践经验,予以刊发,以飨大家。


  一、背景梳理

  党的十九大报告首次明确提出“空间用途管制”,标志着用途管制从平面的土地正式走向立体的空间,从割裂的单要素管制迈向“山水田林湖草”生命共同体的综合管制,从耕地和林地保护通向生态空间管制。

  《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出“以国土空间规划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制”。2019年,党的十九届四中全会明确提出“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度”,并将其作为坚持和完善生态文明制度体系的核心内容。

  土地用途管制与国土空间用途管制

  所谓土地用途管制,是根据规划所划定的土地用途分区,确定土地使用限制条件,实行用途变更许可的一项强制性制度。

  国土空间用途管制来源于土地用途管制,是对自然资源载体进行可持续利用管制,涉及规划、实施、监督3项核心职责。国土空间用途管制是在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上,通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节,对耕地、林地、草原、河流、海域等所有国土空间统一进行分区分类用途管制,是对所有国土空间利用或功能提升开展的管制活动。



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  国土空间规划与国土空间用途管制

  从管制与规划的关系来说,规划本身就是一种管制,同时规划又为管制提供依据。新时代,在推动从土地用途管制转向空间用途管制的过程中,除继续协调好土地用途管制、林业用地用途管制、湿地用途管制、水域用途管制等要素管制之间的关系外,还要充分考虑国土空间规划内容的要求与变化,结合主体功能区制度和战略的实施,从“面、线、点”三个层面分别做好空间用途管制。即国土空间规划是国土空间用途管制的主要依据,国土空间用途管制必须服从于国土空间规划所提供的全局谋划与统筹安排。



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国土空间规划与空间用途管制的关系


  二、珠海经验

  1. 简化规划用地审批程序,率先出台《建设项目用地选址与用地预审合并办理实施细则》和《建设用地规划许可与建设用地批准书合并办理实施细则》,助力优化营商环境。

  根据自然资源部、省自然资源厅“多审合一 ”、“多证合一”有关规定,细化落实了上级部门改革要求,明确了相关办理层级和权限、不同情形下的处理方式等内容,并在自然资源部、省自然资源厅改革要求的基础上,进一步精简办理材料,大幅压缩办理时限,同时实行“全城通办”。该项审批改革举措走在全省前列,获得中国自然资源报、中国矿业报、省自然资源厅公众号、珠海本地主要媒体关注报道,社会反响良好。


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中国自然资源报相关报道截图 

  2. 梳理制定《珠海市产业用地容积率调整审批流程》,进一步支持实体产业经济发展。

  进一步贯彻落实省、市“实体经济十条”产业政策,根据市政府下放审批权限文件要求及相关法律法规规定等,结合目前我市产业提容操作过程的实际问题,对工业用地提容流程进行了梳理和优化。统一了全市产业提容的办理标准,进一步优化了审批流程。 


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产业用地提高容积率超过2.0的容积率调整程序

  3. 发改、自然资源、住建、政数等部门联合出台《关于印发珠海市社会投资工程建设项目立项用地规划许可阶段并联审批实施细则(试行)的通知》。

  贯彻落实工程建设项目审批制度改革工作的要求,通过并联办理审批事项,进一步压缩审批时间,有效指导和规范社会投资类项目立项用地规划许可阶段并联审批有关工作。

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立项用地规划许可阶段申请表

  4. 重点项目统筹用地用林用海保障制度

  为提升用地用海用林审批效率,加快重大项目落地,根据省自然资源厅发布的关于改革实施方案的试行通知,制定《珠海市自然资源局用地用海用林并联审批实施方案》。

  适用范围

  本市行政区域内建设项目以单独选址形式办理用地手续的项目用地,符合以下条件之一的可适用本实施方案:

  ①同时申报用海预审和建设项目用地预审与选址意见书核发的;

  ②同时申报用地和用海审批的;

  ③同时申报用地和用林审批的;

  ④同时申报用地、用海和用林审批的。

  单独申报建设项目用地预审与选址意见书、用海预审、用地、用海或用林审批的,仍按原规定办理。

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建设项目用地预审与选址意见书和用海预审申办材料

  办理流程

  ①统一申报

  建立用地用海用林“一张申请表单”、“一份办事指南”和“一套申报材料”制度。申请用地用海用林,原则上由项目建设单位作为申报主体,将用地、用海、用林审批有关申报材料一并提交。

  ②统一收件

  申请单位向项目涉及行政区行政服务大厅自然资源主管部门窗口申办后,转自然资源主管部门办理。

  ③统一审批

  自然资源主管部门按规定对申报材料进行并联审批,经审查后,按规定呈批或审批。申请人按缴费通知要求缴交用地、用海或用林相关费用。

  ④统筹办理

  用海预审和建设项目用地预审与选址意见书并联办理;用地用海用林审批并联办理。

  ⑤统一出文

  经有批准权限人民政府或部门批准后,自然资源部门将用地预审与选址意见书、用海预审意见统一送至初始受理窗口;在缴纳相关费用后,申请单位可在受理窗口一并领取用地用海用林审批结果。


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部分申请表格一览

  5. 多措并举,加快推进项目合法落地

  如何实现?

  (1)提前介入,在规划、选址等阶段,指导用地单位科学选址、合理布局,尽量避让各类自然保护区,尽可能不占或少占耕地特别是永久基本农田,从而缩短用地手续办理周期。

  (2)主动服务,专人跟进重点项目进展,协调解决项目推进过程中的问题,指导项目单位加快用地审批材料的组织。

  (3)加强沟通,积极向上级自然资源主管部门请示汇报,加快推进用地报批工作,提高重点项目用地报批工作质量和效率。

  6. 成效彰显,全力做好重点项目自然资源保障

  珠海市2020年获批用地报批项目127宗,涉及用地规模521公顷,其中新增建设用地489公顷,有效保障了金海公路大桥、珠海大道隧道工程等重大项目落地实施。

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珠海市金海公路大桥工程

(金海公路大桥紫竹湾效果图)


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珠海市珠海大桥隧道工程效果图

  重点项目保障示例——市工人文化宫和方志馆

  城市重要文化节点项目“市工人文化宫和方志馆”,位于迎宾北路、梅华东路、山场路和文园路的围合区域,地理位置优越,作为预留的城市发展备用地和文化中心,将和迎宾北路西侧的图书馆区域,通过一系列的改造提升,高标准打造市级文化新中心和行政中心。 

  为尽快建成“两馆”,为全体市民提供优质的公共文化服务,同时充分挖掘核心地段的土地资源价值,珠海引入城市运营的理念,创新城市公共服务设施综合开发模式,在保证“两馆”项目建设规模不减的前提下,在用地内增加商业、住宅综合体,通过带方案出让的方式出让土地,综合开发建设“两馆”并移交政府。同时,考虑城市景观打造需求,“两馆”所在的迎宾路为城市中轴线,加入文化娱乐和商业服务功能,有助于强化视线通廊的轴线感。

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市文化宫建成效果图

  三、结语

  国土空间用途管制是自然资源部门的一项重要职责,珠海市通过“提前介入、主动服务、简化程序、并联办理”等多项举措创新了国土空间用途管制的工作制度,在民生及重点项目的自然资源保障、土地资源节约集约利用等方面取得了一定成效。

  下一步,随着国土空间规划编制的推进,国土空间用途管制将成为国土空间规划重要的实施手段,珠海自然资源部门将结合上级要求,进一步改革创新国土空间用途管制的方式方法,提高用地用海用林审批效率,优化提升营商环境,助推珠海建设新时代中国特色社会主义现代化国际化经济特区。



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