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第31个全国土地日 ⑥丨珠海土地管理条例的变迁

  土地是生存之本、发展之基、财富之源,又是一种不可再生的稀缺资源,这就决定了必须充分运用法律手段来保护土地、管理土地、规范土地的利用。珠海自有立法权以来,高度重视土地立法工作,1998年即颁布首部土地管理条例,23年里条例历经“三立二修”(三次立法、二次修正),对珠海经济社会发展起到重要作用。下面,我们一起来回顾这部土地管理条例的变迁史——

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1998年条例:“五个统一”实践的升华

(1998年3月12日珠海市第四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,1998年3月12日公布,1998年7月1日起施行)

  1998年,在全国人大授予珠海经济特区立法权的两年后,首部《珠海市土地管理条例》诞生。这部条例的最大特点是将具有珠海特色的“五个统一”上升为立法,完成了“珠海模式”的一次升华。所谓“五个统一”,是指从1988年开始,珠海市委市政府对经济特区范围内土地(1992年以后扩大到西区)实行“统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理”的制度创新,其核心是将土地使用的“三无”(无偿、无限期、无流转)变为“三有”(有偿、有限期、有流转),实现对土地集中统一管理。“五个统一”不但为珠海的建设带来良好的经济效益、社会效益和生态环境效益,而且为全国提供了土地管理体制改革创新的“珠海模式”。1991年5月和1992年4月,国务院先后在珠海举办全国沿海城市市长研讨班和全国省长会议,推广珠海“五个统一”经验。

  1998年条例以“五个统一”为编制体例,共八章七十二条,全面总结我市十年来土地管理探索实践的经验。条例颁布实施后,在加强我市土地管理,保护土地资源,合理开发利用土地,维护土地的社会主义公有制等方面,特别是“五个统一”及对统征地、农村留用地等进行的有效探索,在我市土地管理中起到其他法律、法规不可替代的作用。

2007年条例:适应新法时代的大修

(2006年11月30日珠海市第六届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过,2007年3月29日广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准,2007年4月12日公布,2007年7月1日起施行)

  2007年,《珠海市土地管理条例》迎来了第一次脱胎换骨。这次立法有两大背景。首先,新《土地管理法》(1998年修订,2004年修正)内容有重大修改,1998年条例是根据旧《土地管理法》(1986年颁布)的基本原则和制度制定的,部分内容已不符合新法规定。其次,1998年条例是经济特区法规,而2000年《立法法》颁布实施以后,经济特区法规只能适用于经济特区范围,但《立法法》同时赋予了较大市立法权,可制定较大市法规在全市范围内适用。因此,为扩大条例适用范围,必须将条例由经济特区法规修改为较大市法规。

  2007年《珠海市土地管理条例》以修订起步,最终以重新制定落地,共八章一百零三条,内容是在新的《土地管理法》和土地管理政策的框架下,结合珠海实际,以“五个统一”为基础,对土地利用规划、耕地保护、征地及补偿、土地利用、土地市场以及相应的法律责任进行了全面详实的规定。新条例回应了我市土地管理中出现的许多新情况新问题,特别是针对当时大型基础设施项目建设以及扩张城镇建设需要占用大量耕地和征收土地的新情况,通过立法回答了如何强化耕地保护、如何完善用地管理和征地程序、如何保障被征地农民合法权益等难点问题。

2010年修正:法规全面清理的成果

(根据2010年9月17日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过、2010年12月1日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的《珠海市人民代表大会常务委员会关于修改〈珠海市企业工资支付条例〉等部分地方性法规的决定》修正)

  2010年,为全面落实全国人大常委会法规清理工作部署,珠海市人大常委会组织开展对1996年我市有立法权以来制定的地方性法规进行全面清理,使立法适应经济社会发展新形势,维护国家法制统一。《珠海市土地管理条例》的修正,正是在这一背景下法规清理的成果之一。

  法律的修正,是对部分条款的修改,属于局部修改,整部法律的生效时间不变。这次条例修正涉及13处局部修改,包括将“征用”改为“征收”、允许集体建设用地使用权依法流转、合并第四章第二三节、删除不缴纳城镇土地使用费法律责任条款等。修改后,2007年条例由原来的一百零三条减少为九十九条。总体而言,本次修正对2007年条例的实施影响不大。

2016年条例:经济特区法规的回归

(2015年11月27日珠海市第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过,2016年3月1日起施行)

  经国务院批准,珠海经济特区范围自2010年10月1日起正式扩大到全市,经济特区立法享有特殊变通权的优势进一步凸显。2016年条例正是在此基础上,充分利用经济特区立法变通规定的优先适用权,结合国家土地管理方面的新政策和我市土地管理出现的新问题,对原条例部分条款进行了修订和完善。针对原条例中集体土地征收责任主体与国家土地管理法不一致、土地征收管理体制不适应征地管理工作重心下移的要求、地价评估及划拨土地使用权性质改为转让时补交地价的计价标准发生改变等一系列问题,新条例作出了新的规定,主要包括:调整征收集体所有土地时市土地主管部门和区政府的主体责任和职责分工,调整土地招拍挂的起始价和保留价的计算依据,调整土地使用权性质由划拨改为出让时地价补交标准,确定农村留用地开发使用原则,等等。

  2016年条例采用废旧立新的方式重新立法,但继承了原条例(2010年修正)的编制体例和主要内容,共八章九十七条,比原条例少两条。从1998年的经济特区法规,到2007年的较大市法规,再到2016年的经济特区法规,条例又一次华丽转身,名称也从《珠海市土地管理条例》进化为《珠海经济特区土地管理条例》,更加符合我市土地管理要求和城市发展形势。

2020年修正:新一轮机构改革的印记

(根据2020年11月27日珠海市第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过的《珠海市人民代表大会常务委员会关于修改〈珠海经济特区安全生产条例〉等四项地方性法规的决定》修正)

  党的十九届三中全会开启了新一轮机构改革的序幕,新组建的自然资源部门整合国土资源、城乡规划、林业、海洋等行政管理职能,进入了全面履行“两统一”职责的新时代。2019年,我市启动新一轮机构改革。作为本轮机构改革的配套,地方性法规的全面清理工作应势而来,《珠海经济特区土地管理条例》的修正也纳入了立法项目。2020年12月4日,修正后的《珠海经济特区土地管理条例》公布,条例第5次新貌正式亮相。

  本次修正共改动28处,主要修改了机构改革后条例中涉及的机构名称和职责的表述,如将“国土资源”改为“自然资源”、“农业”改为“农业农村”、“规划行政管理部门”改为“自然资源主管部门”等。此外,对照现行法律法规政策,作了删除“公共服务配套设施”作为临时用地条件、将划拨土地使用权转让涉及补交地价款的时点由“办理变更登记当时”改为“依法受理补缴地价申请时点”等个别内容的调整,并删除不动产登记等上位法已有明确规定的四条。修正后的条例,由九十七条减少为九十三条。

  展望未来:新一轮修改在即

  作为我市城市管理的基础性法规,土地管理条例对我市土地法律制度的完善、土地市场的发育成长、土地资源的有序开发利用和保护,起到了基本保障作用。条例的“三立二修”,记录着时代变迁,见证着珠海二十多年城市发展历程。随着全面依法治国的深入推进、国家土地管理法律法规政策的不断完善和珠海经济社会的加速发展,条例将在修改和完善中继续它的使命。在第31个全国土地日到来之际向前展望,我们看到修订完成在即的《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《广东省土地管理条例》正姗姗走来。在可预见的将来,《珠海经济特区土地管理条例》也将迎来它再一次流光溢彩的蜕变升级。我们一起期待!


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