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关于《珠海市土地储备管理办法》的政策解读

  一、修订的背景和目的

  经2003年9月23日市人民政府第21次常务会议审议通过,2003年10月27日,市政府出台了《珠海市土地储备办法》(珠海市人民政府令第40号,以下简称“原《办法》”),为建立健全我市土地储备制度起到了指导性作用,有效促进了我市土地储备工作的开展。但随着土地储备工作的不断推进,近几年关于土地储备工作的新要求新规定不断出台,特别是2016年2月2日,财政部、国土资源部、中国人民银行和银监会联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号),2017年5月16日,财政部、国土资源部联合下发《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>的通知》(财预〔2017〕62号),对土地储备资金方面作出了新的规定。2018年1月3日,国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合下发《关于印发<土地储备管理办法>的通知》(国土资规〔2017〕17号),对土地储备工作的规定和要求进行了大量修订并废止了原《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)。因此,原《办法》已不能适应当前的土地储备工作需要,为保证与上位法的一致性,须对原《办法》进行修订。

  二、主要法律依据

  (一)《中华人民共和国土地管理法》

  (二)《中华人民共和国土壤污染防治法》

  (三)《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)

  (四)《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号)

  (五)《国土资源部 财政部 中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162 号)

  (六)《国土资源部关于规范土地登记的意见》(国土资发〔2012〕134 号)

  (七)《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)

  (八)《关于印发<土地储备资金财务管理办法>的通知》(财综〔2018〕8号)

  (九)《广东省国土资源厅关于进一步加强土地储备管理工作的通知》(粤国土资利用发〔2011〕201号)

  (十)《广东省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》(粤国土资规字〔2017〕2号)

  (十一)《珠海经济特区土地管理条例》

  三、主要修订内容

  (一)为与上位法保持一致,将标题“珠海市土地储备办法”修改为“珠海市土地储备管理办法”,新标题也更全面更准确地覆盖土地储备工作的各个环节和方面。

  (二)将第三条中的“根据土地利用总体规划和城市规划”修改为“根据国土空间规划,按照年度土地储备计划”,并删除第三条第三款。目前,主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划已融合为统一的国土空间规划,本次修订做了相应修改并增加了储备计划的内容。第三条第三款属于土地出让业务范畴,且经营性土地的出让工作已有相应详细规定,因此予以删除。

  (三)第四条修改为:“土地储备是指自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,组织前期开发、储存以备供应的行为。”

  (四)将第五条修改为:“市自然资源主管部门是土地储备工作的管理部门,市土地储备发展中心(以下简称储备中心)是市政府具体实施土地储备工作的机构,隶属于市自然资源主管部门。储备中心为具有独立法人地位的全额拨款事业单位。”一是与《珠海经济特区土地管理条例》的有关表述保持一致,将“市国土资源局(现市自然资源局)”调整为“市自然资源主管部门”。二是根据机构编制有关规定,事业单位职责不列入规章。

  (五)将第六条修改为:“市发展改革、财政、国有资产、住房城乡建设、生态环境等有关部门应按各自职责,做好土地储备的相关工作。”一是规划职能已调整到市自然资源主管部门,市自然资源主管部门为土地储备归口管理单位,不再列入其他配合部门职责条文。二是市国资委为国有企业管理部门,土地储备工作中会遇到较多国有企业土地收储事项,因此增加国资部门。三是土地收储可能涉及到土壤污染状况调查及治理等相关工作,增加生态环境部门。

  (六)为加强土地储备工作的计划性和前瞻性,增加一条作为第七条:“市自然资源主管部门应根据我市国民经济和社会发展规划、国土空间规划等合理编制土地储备中长期计划,并会同财政部门根据我市建设发展和土地市场调控的需要,组织编制年度土地储备计划,报市政府批准。因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因,确需调整年度土地储备计划的,每年中期可调整一次,按原审批程序报批。”

  (七)将第七条调整为第八条,修改为:“土地储备范围包括:(一)未出让(划拨)的国有建设用地;(二)新增建设用地;(三)政府依法收回的土地;(四)收购的土地;(五)政府依法行使优先购买权取得的土地;(六)土地使用权人协议交还或依法置换的土地;(七)国家及省规定可以储备的土地;(八)其他需要储备的土地。”由于储备中心并不具备与土地使用权人协议交还或置换土地的职能,因此将协议交还或置换土地的主体“储备中心”删除,同时根据国土资规〔2017〕17号文的规定增加了一项“收购的土地”。

  (八)为加强入库储备土地的规范性,增加一条作为第九条“储备土地应是产权清晰的土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰的土地,不得入库储备。

  存在污染(包括疑似污染)、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地,在按照有关规定由相关单位(责任人)完成调查核查、评估和治理目标之前,不得入库储备。”

  (九)由于土地储备一般属于协议收地,可按照市自然资源局现有收地工作程序执行,同时根据上位法规定增加了储备土地产权登记有关规定。因此将第八条调整为第十条,修改为:“土地储备的具体操作程序,按照现有具体规定执行或者由市自然资源主管部门指导储备中心另行制定实施。收购土地的补偿标准由储备中心与土地使用权人根据我市有关政策协商确定,经市政府批准后签订收地补偿合同。

  储备土地入库前,储备中心应向市不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为‘其他(政府储备)’。”

  (十)删除第九条、第十条。该两条内容在收地工作流程中已包含,且收地补偿合同里均有相应条款,属收地补偿合同条款,合同约定即可。

  (十一)为进一步加强和完善储备土地前期开发工作有关规定,将第十一条修改为:“储备土地出让前应进行必要的前期开发,使储备土地满足必要的动工开发要求,以保障储备土地的供应。

  储备土地的前期开发包括储备土地的整理、土地的拆迁清场和完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设,并进行土地平整,满足必要的“通平”要求。

  储备土地的前期开发的具体工作可由市自然资源主管部门委托属地政府或具备相关职能的部门负责。”

  (十二)本次修订新增了土地管护有关规定,增加一条作为第十二条“市自然资源主管部门应当按规定对储备土地进行管护,储备土地的管护措施需兼顾扬尘治理有关工作。建立储备土地巡查制度,对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。储备中心协助开展相关工作。”

  (十三)为规范储备土地的临时利用,对临时使用期限、建构筑物搭建、期满退场等事项进行详细规定,有效避免相关纠纷的产生,增加一条作为第十三条“储备土地未供应前,经市自然资源主管部门批准后可将储备土地及地上建(构)筑物加以临时利用。储备土地临时利用一般不超过两年,且不能影响土地供应。

  临时利用储备土地时,不得在储备土地范围内修建永久性建筑物。需搭建临时建(构)筑物的,应经市自然资源主管部门同意并按照规定进行报批。

  临时使用期满后,所搭建的临时建(构)筑物由临时用地单位负责清拆清理,将储备土地恢复原状,恢复原状过程中所涉及的任何清拆清理事项均不作补偿。”

  (十四)为避免库存土地长时间未能供应造成土地闲置浪费,且储备土地供应方式还包括划拨,因此将第十二条调整为第十四条,修改为:“储备土地具备供应条件后应优先纳入土地供应计划,经具备审批权的人民政府批准后由市自然资源主管部门将储备土地按照土地供应年度计划依法供应。

  供应已发证的储备土地之前,应依法办理有关不动产权登记注销手续。”

  (十五)鉴于国家已规定各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。因此将第十四条调整为第十五条,修改为:“土地储备资金来源:(一)财政拨款;(二)政府土地储备专项债券;(三)按规定计提的国有土地收益基金;(四)其他符合规定的资金来源。”

  (十六)将第十五条调整为第十六条,修改为:“土地储备成本由以下部分组成:(一)取得储备土地的全部费用,包括以收回、购买、交还、置换等方式进行土地储备时发生的征地、拆迁和收地补偿、购买资金、依法缴纳的税费等费用;(二)储备土地整理、开发、管护的全部费用;(三)储备土地出让中的策划、推广、交易等费用;(四)土地储备运作所发生的其他费用。”土地储备成本中相应增加储备土地管护成本和储备土地的供应成本等内容。

  (十七)为加强储备土地收支管理,将第十六条调整为第十七条,修改为:“储备土地供应总收入按财政资金管理方式实行收支两条线管理。

  储备土地供应总收入按规定上缴财政。土地储备成本、政府土地储备专项债券利息和本金纳入年度预算安排。”

  (十八)为加强土地储备资金的管理,将第十三条与第十七条合并修改为第十八条:“储备中心应加强土地储备资金的财务管理,降低土地储备成本,控制财务风险。

  土地储备资金实行专项管理,专用于土地储备成本,管理及使用接受财政部门、审计部门的监督。储备中心的日常经费应当与土地储备资金实行分账核算,不得相互混用。”

  (十九)删去第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条。上述条款均为土地储备中涉及的补偿条款,为合同双方的责任及违约的具体条款,该部分内容作为收地(补偿)合同的条款进行约定即可,无需在《办法》中进行规定。

  (二十)将第二十二条调整为第十九条,第二十三条调整为第二十条,第二十四条调整为第二十一条。


相关链接: 珠海市土地储备管理办法(市政府132号令)
相关链接: 图解《珠海市土地储备管理办法》

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